判斷稅制結(jié)構(gòu)是否有缺陷，不能就稅論稅，也不能以他國(guó)的做法為標(biāo)準(zhǔn)，只能是通過公共風(fēng)險(xiǎn)來檢驗(yàn)和衡量。 我國(guó)稅改的公共性越來越強(qiáng)。應(yīng)把稅改納入國(guó)家公共風(fēng)險(xiǎn)治理的框架，創(chuàng)造性地探索，形成一個(gè)具有中國(guó)特色的稅制結(jié)構(gòu)和稅收收入結(jié)構(gòu)。 判斷稅制結(jié)構(gòu)是否有缺陷，不能就稅論稅，也不能以他國(guó)的做法為標(biāo)準(zhǔn)，只能是通過公共風(fēng)險(xiǎn)來檢驗(yàn)和衡量。公共風(fēng)險(xiǎn)是通過各種制度來防范和化解的，如果公共風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)散，則說明制度存在缺陷，需要完善。就像堤壩之于水，只要堤壩擋不住水，那就表明堤壩有了問題，需要改進(jìn)。作為國(guó)家制度體系的重要組成部分，稅制的實(shí)質(zhì)功能也是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。稅制改革的目標(biāo)就是要通過優(yōu)化稅制來完善這種功能，避免公共風(fēng)險(xiǎn)溢出。 而稅制功能的發(fā)揮依賴于特定的稅制結(jié)構(gòu)，不同的稅制結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的功能作用是不同的。一般而論，稅制結(jié)構(gòu)分為四個(gè)層次：一是稅類結(jié)構(gòu)。如流轉(zhuǎn)稅類、所得稅類、財(cái)產(chǎn)稅類、行為稅類等之間的配比關(guān)系構(gòu)成稅類結(jié)構(gòu)。大家經(jīng)常談?wù)摰闹苯佣惻c間接稅，也屬于稅類結(jié)構(gòu)的另一個(gè)觀察視角。中央稅與地方稅，也可視為稅類結(jié)構(gòu)的另一種劃分，不過這主要取決于財(cái)政體制。二是稅種結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代稅制都是復(fù)合稅制，由各個(gè)不同稅種搭配組合而成，各個(gè)稅種之間的關(guān)系就耦合成稅種結(jié)構(gòu)。有的國(guó)家稅種多，如日本有53個(gè)稅種；有的國(guó)家稅種少，如我國(guó)從30多個(gè)稅種簡(jiǎn)化到19個(gè)稅種，但都有一個(gè)稅種結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。三是稅目結(jié)構(gòu)。一個(gè)稅種通常由若干稅目組成，以明確征稅的具體范圍。如我國(guó)的增值稅有22個(gè)稅目、消費(fèi)稅有14個(gè)稅目、個(gè)稅有11個(gè)稅目。四是稅率結(jié)構(gòu)。稅種解決對(duì)什么征稅的問題，稅目解決征稅范圍問題，稅率解決征多少稅的問題。這通常由比例稅率、累進(jìn)稅率、定額稅率等組成，稅率與稅種、稅目如何搭配，沒有一定之規(guī)，視需要而定。如所得稅，既可以采用累進(jìn)稅率，也可以使用比例稅率。稅率結(jié)構(gòu)的變化包括了稅率形式和稅率高低。任何稅制改革，也就是在這四個(gè)層次上作文章。稅制大改革，通常涉及到稅類結(jié)構(gòu)和稅種結(jié)構(gòu)，稅制小改革只是在稅目結(jié)構(gòu)和稅率結(jié)構(gòu)上進(jìn)行。 我國(guó)近10多年來的稅制改革主要體現(xiàn)在稅目結(jié)構(gòu)和稅率結(jié)構(gòu)上，如調(diào)整消費(fèi)稅稅目和稅率、改變資源稅的稅率、提高工薪所得免征額和調(diào)整個(gè)稅稅率表、增值稅轉(zhuǎn)型、房產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)大試點(diǎn)等等。而涉及到稅種結(jié)構(gòu)的主要是取消農(nóng)業(yè)稅、內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并和當(dāng)前正在試點(diǎn)的“營(yíng)改增”以及地方小稅種。而稅類結(jié)構(gòu)則沒有觸動(dòng)，整體的稅制框架自1994年改革以來基本未變。 這些改革基本上是源自于三大領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的，或者說體現(xiàn)為原稅制結(jié)構(gòu)的一些缺陷導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大了，因而不得不改革。一是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)，如內(nèi)外資企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)設(shè)備更新改造受抑制、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以融合等，合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅；增值稅轉(zhuǎn)型，使設(shè)備購置中所含稅收可以抵扣；逐步縮小營(yíng)業(yè)稅范圍以至取消，改征增值稅，就是為了化解這些公共風(fēng)險(xiǎn)。二是社會(huì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)，這突出表現(xiàn)在貧富差距擴(kuò)大。相關(guān)稅制改革就是試圖調(diào)節(jié)分配，抑制貧富差距擴(kuò)大，個(gè)稅改革就是希望在這方面有所作為。三是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)，如自然資源的廉價(jià)開采、使用產(chǎn)生了大量的社會(huì)成本，也與節(jié)能減排相悖。推動(dòng)資源稅改革，目的就是抑制社會(huì)成本，降低生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)。不同領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)在引導(dǎo)稅制改革前行，并從稅制結(jié)構(gòu)的不同層面展開。 在這里，我并不想去評(píng)價(jià)過去的這些改革，而只是希望借此說明：稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是與公共風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系在一起的，脫離現(xiàn)實(shí)中的公共風(fēng)險(xiǎn)去考慮稅制改革就會(huì)變成空想而失去意義。我國(guó)的公共風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)散，針對(duì)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的稅制改革，其總目標(biāo)就是要防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮稅收制度的獨(dú)特作用。稅制改革的最低目標(biāo)是不要讓稅制給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成拖累，避免稅制引發(fā)新的公共風(fēng)險(xiǎn)。至于直接稅與間接稅何者成為我國(guó)稅收收入的主體，則不是問題的關(guān)鍵，更不能視為稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。簡(jiǎn)單地以發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收收入結(jié)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施我國(guó)的稅類結(jié)構(gòu)改革，只會(huì)適得其反。如果硬性提高直接稅比重，在無法增加居民部門稅負(fù)的情況下，那只能是加重企業(yè)部門的直接稅負(fù)擔(dān)。不言而喻，這給我國(guó)帶來的是公平與效率的雙重?fù)p失。 |
