近日，總局下發(fā)了《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人申請代開增值稅發(fā)票辦理流程的公告》（國家稅務(wù)總局公告2016年第59號），簡化了表證單書填報(bào)內(nèi)容，明示了國稅局代征地稅局相關(guān)稅費(fèi)和國稅地稅辦稅服務(wù)廳合作兩種情況下的代開流程，簡潔、清晰。盡管內(nèi)容不多，但透露出來的信號頗為值得琢磨，比如：為什么一般情況下不再需要提供付款方相關(guān)書面確認(rèn)證明（一般體現(xiàn)為合同）？這種微妙的變化也在一定程度上解決（印證）了我一直以來的幾個(gè)困惑（推測）。
幾年前我剛?cè)肼毜臅r(shí)候，在辦稅大廳從事過一年多的代開發(fā)票義務(wù)，那時(shí)我所在的地方，國地稅尚未設(shè)置聯(lián)合辦稅大廳，也未實(shí)行代開發(fā)票涉及稅費(fèi)的委托代征，納稅人申請代開發(fā)票要在國地稅以及銀行之間跑，但因?yàn)閲囟惡豌y行距離較近，所以也很少聽到多大的抱怨，似乎大家都已經(jīng)習(xí)慣了這種流程。如今，我們這里都建立了綜合性的行政服務(wù)中心或者國地稅聯(lián)合辦稅大廳，兩家窗口毗鄰，變得更加方便。但是，各地情形并不統(tǒng)一，在一些特大城市，如果沒有聯(lián)合大廳且不實(shí)行委托代征的情況下，納稅人就可能就會產(chǎn)生比較強(qiáng)烈的負(fù)面情緒。59號公告的出臺，可以說解決了這個(gè)問題，雖然來得有點(diǎn)遲，但還是令人欣喜。
但是，在代開實(shí)踐中的一些細(xì)節(jié)問題上，向來存在較大分歧，比如：納稅人來國稅申請代開發(fā)票，是否交了增值稅即可開出發(fā)票？國稅局是否有義務(wù)幫地稅局督促納稅人先結(jié)清地稅稅費(fèi)？對于納稅人的代開申請，稅務(wù)機(jī)關(guān)是否有實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)？窗口人員是否有責(zé)任審核交易的真實(shí)性？如果事后證明業(yè)務(wù)是虛假的，窗口人員是否承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任？
在我看來，之所以產(chǎn)生上述諸多爭議，根本原因在于對稅務(wù)機(jī)關(guān)為納稅人代開發(fā)票行為的性質(zhì)界定不清，申言之，不少稅務(wù)干部對于納稅服務(wù)的定位還存在困惑。
作為一個(gè)法學(xué)出身的畢業(yè)生，我總是習(xí)慣于用類型化思維去考慮問題。但一直琢磨不透的是，在行政法上，稅務(wù)機(jī)關(guān)的代開行為到底屬于何種行政行為？根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)代開普通發(fā)票工作的通知》（國稅函〔2004〕1024號）的定義，代開發(fā)票是指由稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)收款方（或提供勞務(wù)服務(wù)方）的申請，依照法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，代為向付款方（或接受勞務(wù)服務(wù)方）開具發(fā)票的行為。從這個(gè)定義可以看出，它不是行政許可、不是行政確認(rèn)、不是行政命令、不是行政處罰、不是行政委托、不是行政裁決、不是行政獎勵、不是行政給付，那么，它到底是什么？之前我有個(gè)底氣不足的推測：它根本不屬于具體行政行為，更接近民事法律上的受托行為。
如果這個(gè)推測成立的話，那么其他幾個(gè)爭議也有了答案：既然不是執(zhí)法，而是一種服務(wù)，那么納稅人應(yīng)當(dāng)對申請事項(xiàng)的真實(shí)性與合法性負(fù)責(zé)，申請流程和資料不能搞得太復(fù)雜，應(yīng)該盡量簡化，稅務(wù)機(jī)關(guān)不應(yīng)該有實(shí)質(zhì)審核職責(zé)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化事中監(jiān)管和事后打擊力度，窗口人員也不應(yīng)對納稅人的虛開行為承擔(dān)責(zé)任。
但是，1024號文件卻規(guī)定了納稅人申請代開時(shí)應(yīng)當(dāng)提供付款方（或接受勞務(wù)服務(wù)方）對所購物品品名（或勞務(wù)服務(wù)項(xiàng)目）、單價(jià)、金額等出具的書面確認(rèn)證明，這就有了點(diǎn)實(shí)質(zhì)審核的味道。事實(shí)上，這種資料的提供，意義不是太大，一是合同很容易造假，二是很多小額交易本就不存在書面合同，三是等于把窗口人員套進(jìn)去了，因?yàn)槟闶樟诉@么多資料，還不能保證義務(wù)真實(shí)性，道理上說不過去呀。
59號公告印證了我的猜測，它原則上取消了報(bào)送合同的要求，簡化了操作流程，最直接的意義在于，將流程與政策配套銜接，方便了納稅人辦稅，還權(quán)責(zé)于納稅人，減輕了窗口人員審核風(fēng)險(xiǎn)。
按照59號公告流露出來的意思，納稅人應(yīng)對業(yè)務(wù)真實(shí)性全權(quán)負(fù)責(zé)，窗口人員只需形式審查，交了稅就可以開出發(fā)票，哪怕事后查明業(yè)務(wù)是虛假的，窗口人員也不必承擔(dān)單純由代開行為產(chǎn)生的不利后果。當(dāng)然，盡管是一種服務(wù)，但納稅人申請代開時(shí)，身份證件還是要提供的，這個(gè)是最為基本的要求：合同、公章等事項(xiàng)可能真假難辨，但身份證和稅務(wù)登記證造假的可能性很小，窗口人員至少得確認(rèn)代開申請人是誰，總不能在對方是誰都不知道的情況下，就稀里糊涂接受委托了。
總之，納稅服務(wù)正在向著它本來應(yīng)當(dāng)扮演的角色回歸。
