受訪者：施正文中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任多次參與《稅收征管法》的修訂討論工作
6月7日，國務(wù)院法制辦公布了由國家稅務(wù)總局起草的《稅收征收管理法修正案（征求意見稿）》?，F(xiàn)行《稅收征管法》于1993年1月1日起正式實施，1995年和2001年進(jìn)行了兩次修訂，這次是第三次修訂。由于此前兩次修訂始終沒有涉及“涉稅信息共享”的內(nèi)容，稅務(wù)機(jī)關(guān)只能通過稅務(wù)登記、納稅申報等間接手段獲取信息，缺乏直接獲取涉稅信息的授權(quán)和手段。此次修訂，最受關(guān)注的“涉稅信息共享”能否有望啟動？
涉稅信息難共享，是因為涉及利益調(diào)整
青評論：《稅收征管法》修訂為何很重要？
施正文：《稅收征管法》好像只是關(guān)于征稅的事，但它卻是涉及每一個人最關(guān)心、最實際的財產(chǎn)問題。稅收是對公民最根本的財產(chǎn)權(quán)的“合法”剝奪，事關(guān)每個人實實在在的切身利益。“無恒產(chǎn)，則無恒心”。如果一個人連飯都吃不飽，如何行使其他人權(quán)？所以財產(chǎn)權(quán)不僅是生存權(quán)的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)人格權(quán)、政治權(quán)利的保障。財稅法在本質(zhì)上就是財產(chǎn)法，這次《稅收征管法》的修改也是我國財產(chǎn)法的重要變革。而稅收是用來提供公共服務(wù)的，事關(guān)民生問題，這又要求我們推進(jìn)政府治理，建設(shè)服務(wù)型政府，希望我們?nèi)鐣Υ诉M(jìn)行廣泛的討論。
青評論：這次是《稅收征管法》的第三次修訂了，從2008年啟動到現(xiàn)在持續(xù)了5年，據(jù)報道，《稅收征管法》修改二十易其稿，并先后多次就修改稿內(nèi)容征求各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的意見。為何這么“麻煩”？有什么阻力嗎？是否因為涉稅信息共享牽扯到官員財產(chǎn)公開，因而受阻？
施正文：的確與官員財產(chǎn)公開有一定關(guān)系，實際上涉稅信息，就是公民、官員和法人的財產(chǎn)信息。因為征稅時，必然要查清個人和企業(yè)的收入信息、支出信息、財產(chǎn)信息……這些信息，囊括了我們公民、法人所有的財產(chǎn)信息。搞廉政建設(shè)、官員財產(chǎn)申報等等，從根本上說，都離不開稅收征管信息的支撐。
就以現(xiàn)在的房產(chǎn)稅改革為例，在推行住房信息聯(lián)網(wǎng)方面就遇到了一些障礙。實際上，住房信息是最容易做到全國聯(lián)網(wǎng)的。房子的信息你能瞞得掉嗎？房子是不動產(chǎn)，是無法移動的，每人有多少套房子，這些信息全在政府那里，不就在住建部門、房管部門嗎？
青評論：可是，現(xiàn)在城市住房信息還未實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。
施正文：其實，現(xiàn)在并不是技術(shù)上達(dá)不到聯(lián)網(wǎng)，而是有些人根本不想聯(lián)網(wǎng)。住房信息一旦聯(lián)網(wǎng)，損害最大的是誰？是有多套房、高檔房的人。什么樣的人有多套房？一類是富人，一類是官員。權(quán)錢交易的存在，使這兩類人中部分擁有多套房產(chǎn)。
住房信息聯(lián)網(wǎng)之后，特別是在銀行的存款和資金信息聯(lián)網(wǎng)和共享之后，對某些人來說會出現(xiàn)兩種風(fēng)險。
第一，腐敗案發(fā)風(fēng)險。如果這些信息提供給紀(jì)檢監(jiān)察部門，擁有多套住房和巨額存款的官員可能面臨反腐倡廉的風(fēng)險。我國刑法中有巨額財產(chǎn)來源不明罪，搞不好，官員就會鋃鐺入獄，這些人自然不希望涉稅信息聯(lián)網(wǎng)。
第二，逃漏稅被查風(fēng)險。一旦政府知道你的收入、住房和其他涉稅信息，就很難再逃稅了?，F(xiàn)在之所以逃漏稅大量存在，很重要的原因是稅務(wù)機(jī)關(guān)不掌握納稅人的涉稅信息，特別是個人的涉稅信息。我國將來要提升個人所得稅、房產(chǎn)稅、甚至開征遺產(chǎn)稅等直接稅的比重，個人將成為主要的納稅人，人們的稅痛感會更強(qiáng)，隨著打擊逃稅手段的增強(qiáng)，逃稅的風(fēng)險也更大。
可以說，《稅收征管法》的修訂涉及社會各個階層，特別是強(qiáng)勢利益集團(tuán)，因為觸及到他們實實在在的利益，阻力、難度將是史無前例的，這正是當(dāng)前我們必須面對的一項攻堅克難的改革。
不提供涉稅信息，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任
青評論：涉稅信息一般在哪些部門？
施正文：涉稅信息一部分在銀行，還有一些涉稅信息是在不同的政府部門。比如說，個人不動產(chǎn)信息在房管部門，企業(yè)不動產(chǎn)信息在工商部門，證券信息在證券監(jiān)管部門。此外，海關(guān)也掌握了一些，公安也掌握了一些，國土資源部門等都會掌握一些。理想狀態(tài)是，只要是掌握了納稅人信息的第三方，就有義務(wù)將這些信息提供給稅務(wù)機(jī)關(guān)，并且這種提供涉稅信息的義務(wù)和職責(zé)是由法律設(shè)定的，你不提供就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)和相關(guān)部門可以追究你的責(zé)任。遺憾的是，現(xiàn)在我們沒有這方面的法律規(guī)定。在征納雙方涉稅信息不對稱的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有取得涉稅信息的手段，就失去了依法征稅的前提和基礎(chǔ)，納稅人就會抱有逃漏稅的僥幸心理，稅法遵從度就不可能提高。
未來稅收征管的核心，就是要知道納稅人的涉稅信息，知道納稅人的收入有多少，知道納稅人的財產(chǎn)在哪兒，才能依法收稅。涉稅信息管理是整個稅收征管的核心和基礎(chǔ)，是未來稅收征管改革、稅制改革的前提和配套制度，也是整個社會誠信建設(shè)、官員廉政建設(shè)的必備條件，對于深化市場改革，推進(jìn)政府治理，弘揚(yáng)社會正氣都具有重要意義。
青評論：我注意到現(xiàn)在的修正案征求意見稿里，并沒有提出相應(yīng)的法律責(zé)任。
施正文：的確是沒有。目前我國行政協(xié)助制度尚未建立起來，大部制改革剛剛起步，條塊分割、部門保護(hù)主義仍然盛行。加之從根本上涉稅信息共享制度建設(shè)會觸及官員和富人利益，改革的障礙和阻力可想而知。所以，修正案只是提出了“政府部門和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供所掌握的涉稅信息”的一般性要求，并沒有相應(yīng)的具體規(guī)則和明確要求，更沒有配套的問責(zé)規(guī)定，這也是不得已退而求其次的改革路徑。
青評論：那像美國、英國這些西方發(fā)達(dá)國家的涉稅信息是怎樣共享的？
施正文：通過立法來推進(jìn)涉稅信息共享是各國的通行做法。在稅法和相關(guān)法律上，明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)有取得涉稅信息的權(quán)限；銀行、政府部門和相關(guān)單位等第三方，必須向稅務(wù)部門及時提供涉稅信息；設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任條款，嚴(yán)格問責(zé)制度。各國實行統(tǒng)一的納稅人號碼，與公民的社會保障號碼或身份證號碼、在銀行的存款賬號等是一致的。將來我們的納稅人識別號，很有可能就是公民個人的身份證號碼。目前我國身份證號碼里，是沒有個人的納稅信息的，以后將會存入涉稅信息。
涉稅信息共享很難短期實現(xiàn)
青評論：但是，這樣的信息共享會不會侵犯公民個人隱私呢？
施正文：當(dāng)然，在賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查公民個人涉稅信息的同時，也必須要求它承擔(dān)保密的義務(wù)。大量公民個人信息提供給稅務(wù)機(jī)關(guān)以后，會涉及商業(yè)秘密和個人隱私，對此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化相應(yīng)的法律保障措施。權(quán)利義務(wù)要對等，稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅時可以使用相關(guān)信息，但不得對外泄露。這在國際上也是如此，各國都有大量關(guān)于保護(hù)個人隱私和商業(yè)秘密的要求。
青評論：我們也能看到，這次征求意見稿已經(jīng)規(guī)定“政府部門和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供所掌握的涉稅信息”，“銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供本單位掌握的儲戶賬戶、支付或計入該賬戶的利息總額、支付或計入該賬戶的投資收益及年末（或期末）賬戶余額等信息”，并規(guī)定“涉稅信息提供辦法由國務(wù)院制定”。
施正文：只規(guī)定“政府部門和有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供所掌握的涉稅信息”，而不就具體制度作出明確規(guī)定，也不規(guī)定相應(yīng)的問責(zé)條款，對推進(jìn)涉稅信息管理的真正實行意義有限。
征求意見稿除了就銀行的涉稅信息提供義務(wù)作出較為明確的規(guī)定外，并沒有對政府部門的義務(wù)作出規(guī)定，也沒有相關(guān)法律責(zé)任的條款。并且涉稅信息如何管理，則空白授權(quán)國務(wù)院制定“涉稅信息提供辦法”。這里有兩個疑問：一是，這個辦法什么時候出臺？法律并沒有出臺時間的要求，三五年？遙遙無期？誰也不知道；二是，國務(wù)院的這個辦法，如何就涉稅信息作出規(guī)定，是一般性的號召，略有改進(jìn)，還是根本性改革，這些都是不確定的。
最關(guān)鍵的是，將來國務(wù)院制定的涉稅信息提供辦法在法律位階上只是行政法規(guī)，它不得與上位法律相抵觸，這就給“辦法”推進(jìn)涉稅信息管理設(shè)置了法律障礙，即辦法可以有所作為的法律空間比較小。因為現(xiàn)行的一些行業(yè)法律，都規(guī)定了各部門的權(quán)限，有些還有為當(dāng)事人保密義務(wù)的規(guī)定。例如，《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》，就規(guī)定銀行要為儲戶保密，因此國務(wù)院出臺的辦法如果要求銀行將儲戶的個人信息提供給稅務(wù)機(jī)關(guān)，就可能與上位法律的保密規(guī)定相抵觸。所以，僅僅通過向國務(wù)院授權(quán)，不僅不符合完善立法的要求，即便是制定了“辦法”，其法律權(quán)限和實際效果也有限。
青評論：那怎么辦？由全國人大立法？
施正文：要從根本上解決涉稅信息管理權(quán)限問題，必須通過全國人大立法。應(yīng)當(dāng)在《稅收征管法》中單獨(dú)設(shè)立一節(jié)規(guī)定“涉稅信息管理”，就涉稅信息的提供主體、提供內(nèi)容、提供時限、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。目前征求意見稿中僅有一個條文，這只是一個導(dǎo)向性的規(guī)定，只是提出了推進(jìn)涉稅信息管理的工作目標(biāo)，還無法據(jù)此真正啟動改革。因此，必須盡快通過推動稅收征管法的“大修”，為未來稅收征管改革提供法律保障。
青評論：你能否預(yù)測一下，實現(xiàn)涉稅信息共享，大約需要多少年？
施正文：從目前的情況看，實現(xiàn)涉稅信息共享將是一個艱難而漫長的過程。我想，五年、十年恐怕難以真正實現(xiàn)。涉稅信息共享牽涉眾多群體的利益糾葛，必然是一個漸進(jìn)漫長的過程。但是，我們沒有退路，要實現(xiàn)社會公平正義，深化經(jīng)濟(jì)改革、行政體制改革乃至政治改革，都需要堅定地推行稅收征管改革和財稅改革。這就是一個博弈的過程，一個斗爭的過程。既得利益者肯定要維護(hù)他們自己的利益，這是毫無疑問的。只有通過廣泛討論，從長遠(yuǎn)利益、根本利益和民族發(fā)展的高度和大局，來尋求社會共識，尋找改革的切入點(diǎn)和突破口。我們每個人，都要參與到這個進(jìn)程中來，盡我們的綿薄之力，來推動這項牽涉當(dāng)前中國改革深水區(qū)的重大改革。在大家的共同推動下，實現(xiàn)涉稅信息共享的時間表沒準(zhǔn)還會提前，經(jīng)濟(jì)社會的改革發(fā)展也可能取得新突破。 |
